Analizë: “Kur Gjykata Kushtetuese merr vendime politike me veshje juridike”

Nga Dr. Av. Irena Dule

Vendimi i Gjykatës Kushtetuese përveçse një regres në jursiprudencën e konsoliduar, solli pasoja negative në çështjen e teatrit, pasi i dha dërrmën kësaj çështjeje. Ky vendim i hapi rrugën ndërtimit të Teatrit të ri, duke mbyllur çdo mundësi që kjo çështje të gjykohej nga gjykatat e zakonshme, të cilat kanë më shumë hapësirë ligjore për rregullimin e pasojave nga një vendimmarrje e paligjshme e shtetit edhe në afatet e mëparshme dhe në ato që pasojnë. Gjykata Kushtetuese thjesht shfuqizon një akt, por nuk rregullon pasojat që akti i shfuqizuar ka sjellë.

Në 2 korrik 2021, thuajse një vit pas shembjes së Teatrit Kombëtar, Gjykata Kushtetuese vendosi shfuqizimin e ligjit special të ndërtimit të Teatrit nga shoqëria tregtare “Fusha” (nr. 37/2018), dhe shfuqizimin e VKM 377 /2020, e cila transferoi pronën publike (truallin dhe objektin e Teatrit Kombëtar mbi të), ndërsa nuk pranoi të merrte në shqyrtim VKB nr. 50/2020, që vendosi prishjen e godinës së Teatrit Kombëtar.

Ky vendim u vlerësua si sukses për “çështjen e Teatrit Kombëtar” për dashamirësit, si për dashamirësit e sinqertë dhe të prezantuarit në publik si të tillë, për arsye dhe interesa të ndryshme.

Duke parë dezinformimin e publikut, nisur nga fakti se jam eksperte në këtë fushë me gradën shkencore “Doktor”, e shoh me vend të bëj një analizë, lidhur me efektet e këtij vendim e që lidhen me pasojat që pati ky vendim mbi “çështjen e teatrit” dhe me efektet që ka ky vendim për jurisprudencën.

Në parantezë dëshiroj të them disa konsiderata. Së pari qëllimi i këtij shkrimi është vlerësimi objektivisht i këtyre efekteve, duke mbajtur larg qendrimet emocionale dhe dëshirore, dhe edhe më larg qëndrimet politike. Së dyti, edhe pse vendimet e gjykatës shkruhen shqip është e nevojshme që të lexohen siç duhet dhe këtë mund ta bëjnë me saktësi vetëm juristët. Së treti, e drejta kushtetuese është një degë e veçantë e së drejtës, që jo çdo jurist, sado eksperiencë të ketë në fusha të tjera të së drejtës mund ta zotërojë, ndaj është e nevojshme që kushdo që ka nevojë për të kuptuar siç duhet një vendim gjykate, në përgjithësi dhe vendim të gjykatës kushtetuese në veçanti, mund ta bëj këtë vetëm me ndihmën e ekspertit.

Për këto arsye, ky shkrim i drejtohet më së shumti profesionistëve të rinj dhe publikut kurioz për të kuptuar çfarë solli vendimi i Gjykatës Kushtetuese dhe nuk është ftesë për ata që e kanë bindur veten ndryshe apo ata që e kanë bërë çështjen e Teatrit pronë private dhe kërkojnë armikun kudo dhe kurdo, pavarësisht argumenteve. Shkrimi është munduar të ruajë një gjuhë jo shumë teknike, të përshtatshme për tu kuptuar nga jo profesionistët, por pa e shmangur tërësisht atë në kufijtë që të mos jetë thjesht një retorikë, por i mbështetur në referenca.

Këtu gjenden edhe arsyet pse kjo analizë nuk vjen menjëherë pas shpalljes së vendimit, por me distancë gati një vit, kohë e nevojshme për të ruajtur argumentin nga ilegjitimiteti që individë e grupime të “investuara” mund t’i bëjnë, në emocionalitet e sipër.

Si fillim, duhet thënë se arsyeja e papajtueshmërisë së VKM për transferimin e pronës, me Kushtetutën, sipas Gjykatës qëndron në shkakun e vetëm atë të mos koherencës së dy zgjidhjeve të ndryshme për të njëjtën çështje. (shih paragrafët 136-144). Sipas Gjykatës, meqenëse në të njëjtën kohë ekzistonin formalisht dy zgjidhje për ndërtimin e godinës së re të Teatrit Kombëtar, njëra me ligj të veçantë (ligji Fusha) për ta dhënë me koncension, dhe tjetra me transferim prone te Bashkia Tiranë për t’u ndërtuar me fondet e buxhetit të shtetit (sipas VKM-së për transferimin e pronës). Gjykata Kushtetuese u shpreh se kjo situatë është e papranueshme në një shtet të së drejtës, i cili kërkon që aktet ligjore e nënligjore të jenë në koherencë.

Në këtë kuptim, nëse ligji “Fusha” do ishte shfuqizuar më herët, VKM-ja për transferimin e pronës nuk do të konsiderohej si antikushtetues për Gjykatën Kushtetuese. Kujtoj këtu që shkaqet e tjera që lidhen me shkatërrimin e pronës publike pa e pasur këtë të drejtë apo me gëzimin e statusit të trashëgimisë kulturore nuk u morën para sysh nga Gjykata Kushtetuese.

Pse ky vendim është i kritikuar, argumentohet në vijim.

Vendimi i Gjykatës Kushtetese mori në shqyrtim çështje që lidheshin me ligjshmërinë e VKM-së për transferimin e pronës, pa patur kompetencë dhe duke i mbyllur rrugën gjykatave të zakonshme të diskutonin mbi këtë aspekt.

Duhet thënë që në fillim se edhe pse në dispozitiv Gjykata nuk u shpreh për ligjshmërinë e VKM-së për transferimin e pronës, në arsyetimin e saj ajo shqyrtoi çështje të ligjshmërisë, veç atyre të kushtetutshmërisë, kur kishte kompetencë vetëm për këto të fundit. Është e mirënjohur nga juristët se vlerësimi mbi ligjshmërinë e një akti ndryshon nga vlerësimi i kushtetutshmërisë së tij. Siç vetë termi sugjeron një akt jo kushtetues është ai akt që bie ndesh me Kushtetutën, ndërsa një akt i paligjshëm, bie ndesh me ligjin edhe pse mund të jetë në përputhje me Kushtetutën.

Për efekt të këtij shkrimi vlen të sqarohet se paligjshmëria e një akti nuk mund të konstatohet nga Gjykata Kushtetuese, por vetëm nga gjykatat e zakonshme. Ndaj Gjykata do të kishte qenë korrekte, nëse në vend të analizonte mbi paligjshmërinë e VKM-së të orientonte palët për të kërkuar zgjidhje te gjykatat e zakonshme, që në këtë rast është Gjykata Administrative. Gjykata, gjatë analizës së ligjshmërisë doli në rezultate të nxituara për dy çështje të mprehta, që mund të përbënin bazën për cdo gjykim të zakonshëm. Këto rezultate nuk ishin në favor të “çështjes teatri” siç do trajtoj në dy argumentet më poshtë dhe pasi ka folur kjo gjykatë, asnjë gjykatë e zakonshme nuk do të kishte mundësi të sfidonte gjykatën më të lartë në vend.

Për më tepër që dihet se përveç dipsozitivit, e detyrueshme është edhe analiza e gjykatës Kushtetuese për çdo gjyqtar të juridiksionit të zakonshëm. Gjithashtu me këto konkluzione, Gjykata Kushtetuese i ka prerë rrugën edhe gjykimit të Vendimit të Këshillit Bashkiak dhe madje edhe kërkimit në rrugë gjyqësore të ndërtimit të Teatrit Kombëtar aty ku ishte dhe siç ishte, kërkim që gjen mbështetje në Ligjin nr. 27/2018, “Për Trashëgiminë Kulturore dhe Muzetë”. Ky ishte efekti negativ në raport me “çështjen teatri”.

Cilat ishin dy aspekte të paligjshmërisë që Gjykata Kushtetuese nxitoi të konkludonte?

Gjykata Kushtetuese nuk e konsideroi Teatrin Kombëtar me statusin e “pasurisë publike”, por me statusin e pasurisë “shtetërore”.

Në ndryshim nga prona shtetërore, prona publike ka disa avantazhe në raport me publikun. Kështu prona shtetërore është pjesë e qarkullimit civil, njësoj si prona private, vetëm se këtu pronar është shteti, ndërsa prona publike mund vetëm të administrohet nga shteti, por këtij i mungon tagri i disponimit, pra kjo pronë nuk shitet, blihet, shkatërrohet.

Pavarësisht se Presidenti i Republikës ngriti pretendimin e drejtë që prona publike nuk duhej të transferohej me një Vendim të Këshillit të Ministrave (VKM nr. 377/2020), por vetëm me ligj, Gjykata Kushtetuese nuk u mbështet te ky pretendim. Madje, Gjykata Kushtetuese shprehet se kompleksi i godinave të Teatrit Kombëtar ka qenë me statusin “publike” dhe sot është “shtetërore”(paragrafi 35).

Gjykata Kushtetuese doli në konkluzionin se Teatri nuk është pronë publike, për shkak të Urdhrit të Ministrit të Kulturës, nr. 612, datë 07.09.2018, me të cilin është ndryshuar funksioni i institucionit të kulturës dhe i vendit ku Teatri Kombëtar ushtron aktivitetin kulturor.

Në mendimin tim, pasuria e truallit dhe godinave të Teatrit Kombëtar është “pasuri publike”, dhe jo thjesht “pasuri shtetërore” dhe VKM bie ndesh me ligjin nr. 8744, datë 22.2.2001, “Për transferimin e pronave të paluajtshme publike të shtetit në njësitë e qeverisjes vendore” dhe ligjit nr.8743, dt. 22.02.2001, “Për pronat e paluajtshme të shtetit” dhe me ligjin nr. 20/2020 “Për përfundimin e proceseve kalimtare të pronësisë në Republikën e Shqipërisë”. Paligjshmëria nuk është jo-kushtetutshmëri në këtë rast.

Vlerësimi i Gjykatës Kushtetuese që Teatri Kombëtar nuk ishte më pasuri publike dhe sot është shtetërore ka ardhur si rezultat i një hetimi sipërfaqësor nga Gjykata, i cili është bërë në kushtet e një seance të vetme, me prova të pamjaftueshme.

2. Gjykata Kushtetuese nuk e njohu statusin e Teatrit Kombëtar si Monument Kulture të Kategorisë II.

Në lidhje me statusin e objektit të mbrojtur si pjesë e trashëgimisë kulturore, siç shprehet edhe vetë Gjykata Kushtetuese, nuk është dhe nuk duhet të jetë në vlerësimin e saj, nëse godinat e Teatrit Kombëtar duhej të ishin apo jo objekte të mbrojtura si pasuri e trashëgimisë kulturore. Kjo gjykatë ka “qortuar” institucionet kompetente që nuk kanë treguar kujdesin dhe seriozitetin e duhur, por nuk konkludon nëse duhej mbrojtur ose jo. Madje, Gjykata Kushtetuese shprehet në paragrafin 117 se që prej datës 18 Maj 2004, (kur është nxjerrë jashtë listës së monumenteve të mbrojtura) e në vijim ky monument nuk është shpallur më objekt me vlerë kulturore.

Në vlerësimin tim, godinat e Teatrit Kombëtar vijonin teknikisht të bënin pjesë te objektet me vlerë të trashëgimisë kulturore. Vlerësimi i Gjykatës Kushtetuese që Teatri Kombëtar nuk ka pasur mbrojtje si monument kulture që nga data 18 Maj 2004 vjen si rezultat i një hetimi të shpejtë dhe provave të mangëta që organet shtetërore vunë në dispozicion të Gjykatës Kushtetuese. Edhe ky aspekt mund zbardhej më mirë përmes një procesi në Gjykatën Administrative, e cila do të mund të trajtonte dokumentacionin e plotë, ku të përfshiheshin veç dokumentacionit të vënë në dispozicion para Gjykatës Kushtetuese edhe akte të tjerë, siç është plani rregullues i Tiranës, akte ekspertimi, etj. Para Gjykatës Administrative mund të sillet në vëmendje edhe një fakt tjetër, që një pjesë e godinave të Teatrit Kombëtar ka vijuar të kryejë funksione të artit dhe kulturës përmes Teatrit Kombëtar Eksperimental, fakt i pa trajtuar/pa analizuar në procesin kushtetues.

Si u afektua veprimtaria e mëparshme e prishjes së godinës së teatrit, nga vendimi i Gjykatës Kushtetuese.

Neni 76 i ligjit nr. 8577/2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë” parashikon se vendimet e Gjykatës Kushtetuese si rregull marrin efekt nga data e publikimit të vendimit në Fletoren Zyrtare. Në raste të veçanta, Gjykata Kushtetuese merr edhe vendime me efekt prapaveprues, por ajo duhet ta deklarojë shprehimisht në dispozitiv që vendimi ka efekt prapaveprues. Në vendimin nr. 29, datë 02.07.2020 Gjykata Kushtetuese nuk është shprehur për efekte prapavepruese.
Efekti prapaveprues jepet vetëm për pasojat e pa ezauruara të aktit (shih gërmën “c” të pikës 7 të nenit 76 të ligjit nr. 8577/2000). Ndërkohë, nxjerrja e VKB nr. 50/2020, shembja fizike e godinave të Teatrit Kombëtar nga IMT Tiranë, alokimi i fondit nga Buxheti i Shtetit, dhënie e lejes së ndërtimit nga KKT, janë kryer përpara dhënies së vendimit nga Gjykata Kushtetuese. Madje dy veprimet fundit janë kryer pak ditë para shpalljes së vendimit, duke ngritur dyshime për arsyet e mosdhënies më herët të masës së pezullimit nga Gjykata Kushtetuese, siç kërkoi Presidenti i Republikës.
Gjykata Kushtetuese është shprehur se ka “shfuqizuar” ligjin nr. 37/2018 dhe VKM nr. 377 datë 08.05.2020. Kur akti “shfuqizohet”, ai jo vetëm që konsiderohet se ka ekzistuar, por edhe që ka qenë në fuqi dhe ka sjellë pasoja të vlefshme deri në momentin e shfuqizimit. Neni 113 i Kodit të Procedurave Administrative shprehet se “anulimi” i një akti administrativ ka pasoja “për të shkuarën”, ndërsa “shfuqizimi” i aktit administrativ ka pasoja “vetëm për të ardhmen.”
Vetëm nëse akti deklarohet “i pavlefshëm” ose “anulohet” kemi efekte prapavepruese te aktit. Në rastin e parë akti konsiderohet sikur të mos kishte ekzistuar kurrë dhe nuk prodhon asnjë pasojë të vlefshme juridike. Në rastin e dytë akti konsiderohet se ka ekzistuar, por anulohen pasojat e ardhura që nga fillimi i zbatimit të aktit.
Në këtë mënyrë, VKM nr. 377/2020 konsiderohet në fuqi deri në datën 21 Korrik 2021 dhe të gjitha veprimet e kryera nga Bashkia Tiranë në cilësinë e “pronarit”, përfshirë edhe VKB nr. 50/2020, të pasuar me prishjen e objektit, konsiderohet të vlefshme nga ana juridike, për sa kohë nuk janë goditur në Gjykatën Administrative.
Për këto arsye, Këshilli i Ministrave dhe Bashkia Tiranë pas këtij Vendimi nuk kishin asnjë pengesë ligjore dhe mund të vijonin me planin e tyre. E vetmja gjykatë që ka kompetencë për të penguar këtë veprimtari është Gjykata Administrative, siç në fakt ndodhi që menjëherë pas Vendimit, publiku u njoh me miratimin e një VKM-se të re.

Pezullimi i VKM 377/2020, nga Gjykata Kushtetuese nuk nënkupton pezullim pa afat, por deri sa vendimi i Gjykatës të publikohej në Fletoren Zyrtare.

Në paragrafin 49 gjykata referon se gjatë zhvillimit të seancës plenare kërkuesi përsëriti edhe një herë përpara Gjykatës kërkesat e tij për pezullimin e akteve objekt shqyrtimi, me qëllim frenimin e ardhjes së pasojave shtesë përfshirë rivitalizimin e projektit të parashikuar nga këto akte, deri në zgjidhjen nga Gjykata të kësaj çështjeje. Vendimi i Gjykatës i merr efektet me botimin në fletoren zyrtare, dhe ky vendim është botuar në fletoren zyrtare në datën 21 korrik , datë në të cilën mbaron edhe efekti pezullues.

Pse VKM-ja e re për transferimin e truallit të Teatrit nuk po kundërshtohet në Gjykatën Kushtetuese?

Një nga diskutimet publike sot është edhe pyetja se pse VKM- ja e re për transferimin e truallit të teatrit nuk po kundërshtohet më në Gjykatën Kushtetuese.

Së pari, VKM-ja e re nuk do të konsiderohej më akt normativ, pasi në ndryshim nga VKM-ja e vjetër, nuk parashikon konsultimin publik. Më parë sqaruam se në këtë pikë u bazua Gjykata Kushtetuese kur e vlerësoi aktin si normativ, për ta marrë në shqyrtim.

Së dyti, me shfuqizimin e ligjit Fusha, nuk ka më mungesë koherence në legjislacion për planin e ndërtimit të godinës së Teatrit. Më lart sqaruam se ky ishte argumenti se pse Gjykata Kushtetuese e shfuqizoi VKM-në e vjetër të transferimit të pronës.

Sa më sipër janë arsye të forta që mesa duket Presidenti i Republikës dhe kushdo tjetër i kanë mirë para sysh dhe kjo shpjegon pse askush nuk po e dërgon VKM-në e re në Gjykatën Kushtetuese.

Konkluzion

Në përfundim dhe për ta thjeshtuar, Gjykata Kushtetuese vendos për pajtueshmërinë e ligjit dhe të akteve normative (jo të akteve individuale) të organeve qendrore dhe vendore me Kushtetutën dhe me marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara, thënë ndryshe pastron legjislacionin nga ligje e vendime jo kushtetuese. Nuk rregullon pasoja, nuk detyron asnjë organ shtetëror të bëj ose të mos bëj një veprim.

Gjykata Kushtetuese nuk duhej të merrte në shqyrtim VKM-në për të njëjtat arsye që nuk mori në shqyrtim VKB, pasi nuk ishte në kompetencën e saj dhe për këtë ka një jurisprudencë të konsoliduar tashmë.

Për të gjitha këto arsye vendimmarrja e gjykatës ishte një surprizë e keqe për të gjithë njohësit dhe dashamirësit e shtet formimit dhe juristët profesionistë.

Në afatgjatë vendimi i Gjykatës ka krijuar pasiguri, pasi bie ndesh me një jurisprudencë të konsoliduar. Njëkohësisht, ajo prishi rendin gjyqësor duke marrë rolin e gjykatave të zakonshme dhe duke konkluduar para atyre. Gjykata Kushtetuese është mjeti subsidiar e thënë me fjalë të thjeshta është ajo që flet e fundit dhe jo e para.

Në afatshkurtër, Vendimi i Gjykatës nuk e zgjidhi “çështjen e teatrit” dhe madje e dëmtoi atë në mënyrë të pariparueshme.

Ky Vendim, në dukje i kënaqi të gjitha palët e përfshira në konflikt. Nga njëra anë i dha Presidentit të drejtën morale të “fituesit”, i dha Këshillit të Ministrave dhe Bashkisë Tiranë mundësinë që të kishin rrugë të lirë për të vijuar me procesin e nisur të ndërtimit të Teatrit të ri. Njëkohësisht ushqeu iluzionin e një suksesi të disa grupimeve të përfshira në kauzën e Teatrit.

Ndaj, vendimi i Gjykatës Kushtetuese është më shumë politik sesa juridik, ku të fituar dolën aktorët politikë dhe grupet në kërkim të lavdisë personale. Të humbur dolën Teatri dhe jurisprudenca. Kushdo që nuk përfitoi nga kjo çështje ka të paktën mundësi të nxjerrë leksione.